半月談?dòng)浾?nbsp;孫文豪

2025年10月底，兩部關(guān)系到全國人民“家門口事”的基本法律——村民委員會(huì)組織法修正草案和城市居民委員會(huì)組織法修訂草案（以下簡稱“兩委”組織法）“攜手”提請(qǐng)審議并獲通過。“兩委”組織法首次統(tǒng)籌大修，將給基層帶來哪些變化？

首次統(tǒng)籌大修

為什么要修法？全國人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)主任委員楊振武在作修法草案的說明時(shí)表示：有必要認(rèn)真總結(jié)“兩委”組織法實(shí)施以來特別是黨的十八大以來基層治理和基層群眾自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新形勢新任務(wù)新要求，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

——從社會(huì)發(fā)展看。兩法施行30多年間，我國經(jīng)歷歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市、農(nóng)村的面貌都發(fā)生翻天覆地的變化。在此過程中，基層治理實(shí)踐不斷積累，一些新的經(jīng)驗(yàn)做法涌現(xiàn)，有必要在認(rèn)真總結(jié)的基礎(chǔ)上對(duì)既有法律作全面修改完善。

廣西融安縣浮石鎮(zhèn)六寮村議事協(xié)商主題廣場，干部和村民議事 黃孝邦 

例如，當(dāng)前我國每個(gè)居民委員會(huì)平均服務(wù)約3000戶、近萬人，是新中國成立初期的10倍多。為適應(yīng)這一變化，法律調(diào)整居民委員會(huì)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，將原來的“一般在一百戶至七百戶”的范圍調(diào)整至“一千戶至三千戶”，并可根據(jù)實(shí)際需要，在適當(dāng)范圍內(nèi)成立。

又如，本次修法增加規(guī)定，需由村民（居民）會(huì)議或者村民（居民）代表會(huì)議決定的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)村（社區(qū)）黨組織研究討論。“兩委”組織法進(jìn)一步強(qiáng)化了基層黨組織的政治功能和組織功能，為黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理提供法治保障。

——從現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)看。草案說明提到，當(dāng)前，大量青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、定居，人口流動(dòng)和人戶分離常態(tài)化；城市社區(qū)和農(nóng)村都出現(xiàn)人際關(guān)系弱化、群眾參與公共事務(wù)熱情降低等問題；在人口老齡化等背景下，群眾對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求日益多樣化、精細(xì)化。這些現(xiàn)象增加了基層自治工作開展的難度，加強(qiáng)村居“兩委”自身建設(shè)和機(jī)制能力建設(shè)十分緊迫。

“兩委”組織法都完善了村委會(huì)、居委會(huì)的職責(zé)，增加引導(dǎo)村民（居民）踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、協(xié)助做好突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作等內(nèi)容。此外，本次修法進(jìn)一步完善“兩委”下屬委員會(huì)設(shè)置，依據(jù)具體需要，對(duì)村委會(huì)增加下設(shè)老年人和婦女兒童工作委員會(huì)、人居環(huán)境委員會(huì)的指引性規(guī)定，對(duì)居委會(huì)增加下設(shè)人民調(diào)解、環(huán)境和物業(yè)管理等委員會(huì)的類似規(guī)定。

召開村民會(huì)議和居民會(huì)議是保障人民群眾直接行使民主權(quán)利的重要方式。法律規(guī)定村民會(huì)議每年至少召開一次，法律降低提議召集居民會(huì)議的法定人數(shù)要求，便于居民會(huì)議召開，同時(shí)增加居民代表會(huì)議制度。

通覽兩部法律，“兩委”組織法的立法體例在此次統(tǒng)籌修法中得到統(tǒng)一。城市居民委員會(huì)組織法共7章50條，較此前不分章的23條增幅超1倍；村民委員會(huì)組織法則從此前的6章41條增加至7章50條。

楊振武表示：“統(tǒng)籌‘兩委’組織法修改工作，注意將兩部法律的類似情形作一致性規(guī)定，對(duì)城鄉(xiāng)情況確有差異的，作出符合實(shí)際的規(guī)定。”對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院教授原珂分析，兩法同修體現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大趨勢，這也是中國式現(xiàn)代化的必然要求。

權(quán)責(zé)更為明晰

黨的十八大以來，資源、服務(wù)、權(quán)限持續(xù)下沉至基層，“治理末梢”漸成“治理靶心”。但與此同時(shí)，村居“兩委”出現(xiàn)“行政化”傾向。全國基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理專家委員會(huì)成員、吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院教授田毅鵬對(duì)半月談?dòng)浾叻治觯恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)街道將村居“兩委”視為“派出機(jī)構(gòu)”，不斷下放行政任務(wù)。“通過法律明晰‘兩委’與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦的權(quán)責(zé)邊界，是理順兩者關(guān)系的重要一步。”

近年來，中央制定出臺(tái)多份基層治理領(lǐng)域的政策文件，多次提出建立“權(quán)責(zé)清單”“協(xié)助工作事項(xiàng)清單”等機(jī)制。“應(yīng)該將自治權(quán)限和行政職能通過權(quán)責(zé)清單區(qū)分開來。”原珂向半月談?dòng)浾呓榻B，在基層實(shí)踐中，多地提出以“權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)”的原則為基層減負(fù)。

山東省郯城縣府東社區(qū)幸福食堂，志愿者與老人一起包水餃 張春雷 攝

此次修法吸納這一治理經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定政府部門需要村委會(huì)、居委會(huì)協(xié)助開展工作的，應(yīng)當(dāng)提供必要的經(jīng)費(fèi)和條件。有全國人大常委會(huì)委員在分組審議時(shí)建議，可在具體實(shí)踐中明確“辦理結(jié)果”由提出需求的政府部門負(fù)責(zé)，防止出現(xiàn)問題后上級(jí)部門當(dāng)“甩手掌柜”，以此問責(zé)基層。

除了把握好與公權(quán)力部門的關(guān)系，“兩委”與其他組織的關(guān)系也是本次修法的一大重點(diǎn)。對(duì)于村委會(huì)和居委會(huì)而言，分別主要指與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和業(yè)委會(huì)、物業(yè)等相關(guān)組織的關(guān)系。

今年5月，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法正式實(shí)施。與之協(xié)調(diào)，村民委員會(huì)組織法刪除了土地承包經(jīng)營方案等涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)事務(wù)權(quán)利，而對(duì)于仍由村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的情況，法律明確，討論決定有關(guān)集體財(cái)產(chǎn)和成員權(quán)益的事項(xiàng)，參照適用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的相關(guān)規(guī)定。剝離經(jīng)濟(jì)職能后，村委會(huì)和居委會(huì)的結(jié)構(gòu)、功能、職責(zé)都漸趨統(tǒng)一。

城市社區(qū)中擁有一定經(jīng)濟(jì)職能的組織是業(yè)主委員會(huì)。“過去居委會(huì)缺乏有效手段處理一些經(jīng)濟(jì)糾紛。”原珂舉例說，如居委會(huì)沒有辦法干涉公共維修基金的使用。此次修法提出，居委會(huì)對(duì)設(shè)立業(yè)主大會(huì)給予指導(dǎo)和協(xié)助，協(xié)助指導(dǎo)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)依法履行職責(zé)。“法律出臺(tái)后，各地在這一框架下細(xì)化相關(guān)措施，有望妥善解決一些社區(qū)內(nèi)部糾紛。”原珂說。

自治更有活力

“小院說事”“村聞聯(lián)播”“長廊夜話”“屋場懇談”……黨的十八大以來，基層群眾自治的場景不斷創(chuàng)新，內(nèi)容更為豐富。將基層自治好的經(jīng)驗(yàn)做法以法律形式固定下來，進(jìn)一步發(fā)揮村民（居民）自治在基層治理中的作用是本次修法的一大目的所在。

以村民委員會(huì)組織法為例，將“四議兩公開”工作制度法治化，是此次修法一大亮點(diǎn)。這一發(fā)源于河南鄧州的基層創(chuàng)造，曾三次寫入中央一號(hào)文件，如今正式上升為法律制度。這意味著黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層民主實(shí)踐實(shí)現(xiàn)從“方法創(chuàng)新”到“制度定型”。

“在快速城鎮(zhèn)化和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等背景下，社會(huì)已處在高速的‘流動(dòng)時(shí)代’。”田毅鵬認(rèn)為，在這種“社區(qū)同質(zhì)性”被打破的情況下，一些復(fù)雜問題不能用簡單的行政干預(yù)來解決，而在各地已有豐富實(shí)踐的議事協(xié)商是一種有效方式。

規(guī)定村民會(huì)議每年至少召開一次，居民代表會(huì)議每半年至少召開一次，涉及村莊規(guī)劃、建設(shè)等鄉(xiāng)村建設(shè)重要事項(xiàng)由村民會(huì)議討論決定，將“民主協(xié)商”制度寫入總則……“兩委”組織法規(guī)范協(xié)商事項(xiàng)、主體、形式和程序以及協(xié)商結(jié)果的落實(shí)，一系列制度安排，使得群眾的訴求表達(dá)更加充分順暢、更加直接有效。

受訪專家認(rèn)為，規(guī)定村民會(huì)議、居民會(huì)議的召開頻次很有必要。“這是促進(jìn)基層群眾自治，實(shí)現(xiàn)基層民主的一個(gè)重要途徑。”一位受訪專家認(rèn)為，法律增設(shè)居民代表會(huì)議制度，降低召集居民會(huì)議的人數(shù)要求，但如何確認(rèn)參會(huì)人員的代表性，規(guī)范代表產(chǎn)生的流程，仍需各地基層結(jié)合實(shí)際繼續(xù)探索創(chuàng)新。

當(dāng)前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正加速消解，與立法時(shí)期相比，城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)居民結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，各地都存在許多非戶籍居（村）民。如何保障他們參與基層自治的權(quán)利和途徑，是修法過程中需要回答的一個(gè)重要問題。

法律提出，拓寬村委會(huì)“非戶籍參選通道”，規(guī)定從事村務(wù)工作一年以上的非戶籍人員經(jīng)村民同意可參加選舉；與之呼應(yīng)，居委會(huì)也打破戶籍限制，明確戶籍不在本社區(qū)但在本社區(qū)常住的居民、在本社區(qū)工作6個(gè)月以上的社區(qū)工作者可依法參加選舉。

“隨著中國式現(xiàn)代化推進(jìn)，社區(qū)應(yīng)該成為打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)戶籍觀念的前沿陣地，不斷吸納外來居民參與社區(qū)公共事務(wù)。”原珂認(rèn)為，兩法的一系列調(diào)整改革為破解“能人難留”等基層治理問題提供了法律途徑，有助于進(jìn)一步增強(qiáng)基層自治活力，持續(xù)釋放基層社會(huì)的凝聚力、創(chuàng)造力，為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的中國式現(xiàn)代化筑牢堅(jiān)實(shí)根基。