半月談記者 詹奕嘉 熊嘉藝

廣東省中山市是偉人故里，也是名列“廣東四小虎”之一的制造業名城。上世紀八九十年代，毗鄰港澳的中山“村村點火、戶戶冒煙”，一批村鎮工業園拔地而起，中山由傳統農業縣成長為工業強市。

隨著時間推移，傳統發展模式弊端日顯。如何破除落后于時代的發展思路，掙脫自縛手腳的體制機制?3年前，一場村鎮低效工業園改造升級(下稱“工改”)攻堅戰在中山正式打響。經過3年努力攻堅，中山累計拆除整理低效工業用地超4.6萬畝，2024年前三季度GDP同比增長4.1%、規上工業增加值同比增長6.0%，有力推動空間再造、產業蝶變、城市煥新。專家指出，中山“工改”重塑發展的底層邏輯和城鄉格局，為其他地區低效工業用地改造探了路、破了題。

工業強市“手無寸土”

中山市小欖鎮擁有8個國家級產業集群，土地開發率高達61%。2012至2021年，這里平均每年新增的工業用地不足60畝。小欖鎮委副書記吳鑄輝說，全鎮村級低效工業用地超1.5萬畝，用地成了最大的發展瓶頸，本土企業留不住，外市企業進不來，還造成大量工業廢水污染。

在中山，像小欖鎮這樣的情況有不少。中山早期開發的單層鋅鐵棚廠房達11.2萬畝，占已出讓工業用地的33%，平均容積率不足0.6。截至2021年底，中山5萬多家排污廠企，大部分集中在低效工業園區。

“工改”之前，中山全市已出讓工業用地中，10畝以下/宗、5畝以下/宗地塊占比分別近70%、50%。由于零散土地難以承載大型產業項目落地，中山打造產業新動能顯得“有心無力”。

為中山制造業去疴除弊，首在破解土地困局。然而，政策限制，資金缺乏，產權糾紛等問題，又是中山不得不面對的痛點、堵點。針對此，中山開啟了一場改革。

“工改”用心用情，贏得企業支持

為破解土地碎片化問題，中山成功探索出“談移拆建引”五字經，堅持剛柔并濟、拆建并舉。3年來，中山開展涉“工改”專項執法行動1979次，拆除違法建設和危舊廠房物業501宗，拆除面積約258萬平方米。項目容積率從改造前的不足0.6提高到改造后的3.0以上。

拆是“減法”，建是“加法”。中山市持續打造高標準廠房，幫助企業搬出低效工業園，搬進新建的現代化產業園中。許多企業的生產空間、設備和環境煥然一新，企業產能、產值在技改中上了新臺階。

中山市的新益昌高端智能裝備制造基地 毛思倩 攝

中山民營企業和自然人權屬地塊占全市工業用地比重近80%，對“工改”存有顧慮的企業不在少數。“在這里20多年，為什么要搬?影響公司經營怎么辦?搬遷期間怎么完成訂單?”剛收到搬遷通知時，中山市雪樂電器有限公司負責人楊巧英滿是疑慮。為免除企業搬遷的后顧之憂，中山有關部門派出專職服務隊，“一對一”配合解決企業的搬遷問題，與企業負責人保持溝通交流。在用心用情中，“工改”贏得了企業的理解和支持。2022年4月，雪樂公司順利動遷。

破除陳規舊律，激發改革活力

過去，中山推動“工改”面臨廠房建筑高度、容積率、自持比例等許多過多過細的制度限制。比如，通過“三舊”改造完善用地手續項目面積須達10畝以上;容積率上限為3.5;廠房限高50米……

改革必須于法有據。3年“工改”期間，中山共清理了市鎮兩級制定的113項不合時宜政策，同時出臺涵蓋綜合政策、空間規劃、土地整備、審批服務、財稅金融、園區標準、執法管控等7大類的“工改”新政策86項。

“我們推出新建工業廠房允許分割出售、延長土地使用年限等新政策，還將廠房限高從50米調整為70米、容積率從最高3.5調整為4.0，以適應新的生產需要。”中山市自然資源局副局長鄧宇文說，通過把審批流程從“串聯”變成“并聯”，審批步驟從12個壓縮至6個，項目審批時間從超20天壓縮至3天。

一題多解，克服“錢”的問題

“錢從哪來”，也是“工改”面臨的迫切問題。一方面，中山收儲低效用地、補償安置等清租、清拆工作需要大量資金;另一方面，中山各級財政收支處于緊平衡狀態，財力十分有限。

針對此，中山因地制宜地探索多種新模式，讓鎮街各顯神通。據黃圃鎮黨委書記梁泳輝介紹，該鎮大岑片區運用周轉性扶持資金1.1億元，結合“工改”基金5000萬元，通過出資組建村屬大岑灣投資公司等方式，成功爭取銀行貸款4億元，獲得貼息補助約914萬元。

小欖鎮績東二社區則申請將集體建設用地轉為國有建設用地，通過協議出讓的方式供地轉到集體名下的全資子公司，讓土地以更靈活的方式入市，為籌集發展資金創造條件。

一題多解，因地制宜。據中山市工改辦總結，已成功探索“單一主體歸宗+連片獎勵”“掛賬收儲+異地代建”“綜合整治+三生共融”等10種改造模式。

改出新天地

誰是“工改”的獲益者?中山受訪者們紛紛回答：“幾乎都是。”

3年來，中山以“工改”為突破口，推進產業升級、城鄉改造和作風轉變，改革紅利在多個方面和群體中得以彰顯。

改出新空間，有效支撐新招引項目落地。中山連片規劃部署10個萬畝級主題產業園，涵蓋智能家居、智能家電、新能源等高新產業。在小欖鎮，智能鎖具產業基地“工改”二期項目吸引40多家企業入駐，其中包含5家規上企業、5家高新企業及2家專精特新企業，總體入駐率達90%。

中山市小欖鎮永寧華中路“工改”項目

改出新業態，產業園成了產業鏈。3年來，中山通過“工改”服務優質本土企業增資擴產738家、新招引企業1028家、服務本土企業823家，預計推動新增投資近1862億元。“之前的廠房太差，限制了數字化改造，進新廠房后，轉型順利多了。”廣東昊森電器科技集團有限公司董事長吳效峰說，“搬進新園區3個月，訂單已超之前大半年，以前是求客戶上門，現在很多客戶看到新廠房新設備，主動來合作。”

改出獲得感，村民享受經濟效益。績東二社區黨委書記李冰說，小欖鎮智能鎖具產業基地項目(三期)2024年5月封頂，改造后集體收入可達之前的1.82倍，集體物業更可達之前的18倍以上。統計顯示，中山“工改”項目集體物業價值普遍提升10倍以上，村集體收入大幅度增長，助力農村居民年人均可支配收入近4.6萬元。

改出精氣神，“工改”成為練兵場。中山抽調近500名機關干部奔赴一線，大批干部走出辦公室、脫離舒適區。中山市副市長陳暉東說，“工改”喚醒干部隊伍攻堅克難的血性，煥發出擔當作為的激情。不少干部在實干中熟悉了業務，在解決復雜問題中成了多面手，在和群眾打交道中治好了“機關病”，解決了作風漂浮、光說不練等問題。

從長遠看，“工改”支撐起中山經濟社會高質量發展，推動城鄉面貌煥發新顏值。在“工改”中，中山有序淘汰高污染、高能耗、低產出企業，超2500家污染企業正實現“園區集聚、統一治污”，全市黑臭河涌減少3/4，95%以上村(社區)達到廣東省美麗宜居村標準。

改革再出發

黨的二十屆三中全會強調，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地。

“無地可用”的土地之困，是珠三角乃至全國不少地區面臨的共性難題。中山“工改”，不僅初步破解了土地瓶頸難題，而且為傳統制造業城市高質量發展找到新路徑。

如今，中山“工改”進入新階段，還有數量較大的早期開發的鋅鐵棚廠房亟待整治提升。中山“工改”已成大勢，但改革不止步，攻堅還需再深入。當地受訪干部坦言，接下來需要直面部分涉改片區權屬關系復雜、連片收儲難度大等問題。

推動低效工業用地連片拆除整理和跨鎮街改造升級;助力打造連片和跨鎮街現代化產業園區，是“工改”下一步的兩大重點方向。陳暉東認為，過去不少園區管理水平粗放、企業“野蠻生長”，與集約用地、集聚發展的要求不適應，今后要在“工改”基礎上做好園區基礎設施的集中建設，從水電到治污，都要按照現代園區的高標準、高質量來執行。

中山市委書記郭文海表示，低效工業園改造升級是鎮村高質量發展的必由之路，要探索打造連片跨鎮街萬畝級產業園區，推動產業向園區集中，實現生產、生活、生態融合。

編輯：徐寧